За втори път за по-малко от година президентът на САЩ Доналд Тръмп предприема удари срещу Иран, без да представи на американския народ плюсовете и минусите на поредната война в Близкия изток. Съвместните американско-израелски атаки, при които загина върховният лидер Али Хаменей, както и няколко други висши ирански служители, идват след не само бомбардировките на САЩ срещу Иран през юни 2025 г., но и серията американски удари срещу лодки. Твърди се, че те са превозвали наркотици в Карибите, както и операцията на САЩ за залавяне на венецуелския президент Николас. Нито една от тези акции не е получила ододбрението на Конгреса.
Не е изненадващо, че американският президент, който е издигнал изпълнителната власт във вътрешната политика до нови и опасни нива, се чувства окуражен да предприема едностранни действия в областта на националната сигурност и външните работи. Поведението на Тръмп, несравнимо по отношение на безсрамното нарушаване на върховенството на закона, обаче не представлява пълен разрив с традицията. Републиканецът има десетилетия двупартийна практика зад гърба си, която е премахнала всякакъв надзор или отчетност от вземането на президентски решения относно най-смъртоносните и със сериозни последствия от действията на САЩ.
С думи и действия висши членове на кабинета на Тръмп изразяват открито презрение към правните бариери, които възпрепятстват използването на сила. Влиятелният заместник-началник на кабинета на Тръмп, Стивън Милър, определи международното право като „любезности“ в свят, управляван от „сила… мощ… и власт“. Вицепрезидентът на САЩ Дж. Д. Ванс нарече Резолюцията за военните правомощия от 1973 г. – опит на Конгреса по време на войната във Виетнам да потвърди конституционното си право да използва военна сила – „по същество фалшив и противоконституционен закон“. Тези бариери обаче отслабнаха още преди завръщането на Тръмп на президентския пост. Някои от същите адвокати по национална сигурност, които сега намират толкова много причини да (законно) критикуват Тръмп, са отговорни за постепенното, частично отменяне на закони и разпоредби, които ограничават президентските правомощия, като по този начин проправят пътя за едностранната атака на републиканците срещу върховенството на закона.
В продължение на десетилетия адвокатите по национална сигурност както в демократичните, така и в републиканските администрации са разработвали и защитавали агресивни правни тълкувания, които дават възможност на президентите да водят селективни, неотбранителни войни. Бях свидетел и участник в това по време на работата ми в Службата по политически и военни въпроси на Държавния департамент в администрациите на Джордж У. Буш и Барак Обама. Това консолидиране на тези адвокати за правомощията за водене на война, подкопава намерението на Конституцията да насърчава разумни и обмислени подходи в тази област. То поставя разрушителната сила на най-мощната армия в света в ръцете на всеки, който заема Овалния кабинет по всяко време. Поправянето на тези щети ще бъде трудно. За да направи това, правната общност ще трябва да признае съучастието си в тази ерозия и да се обедини със законодателите, за да помогне за възстановяването на правомощията на Конгреса да сключва и приема мир.
Може просто да се действа
Когато оценяват законността на определена употреба на сила, адвокатите по национална сигурност се фокусират върху три основни аспекта. Единият е дали действието е било законно предприето при самозащита. По този начин, ако Съединените щати отблъскват въоръжено нападение или са заплашени от непосредствено нападение, Конституцията и Уставът на ООН предоставят на президента едностранно правомощие да отвърне с необходимата и пропорционална сила. Вторият въпрос възниква, ако Съединените щати използват сила при липса на такава атака или заплаха. В този случай адвокатите ще искат да знаят дали употребата на сила е била надлежно разрешена от Конгреса на САЩ, Съвета за сигурност на ООН (на международно ниво) или страната, където са разположени американските сили. Третият аспект се отнася до начина на водене на война: дали американските сили са действали в съответствие с Женевските конвенции и свързаните с тях правила. Тези правила забраняват нападения срещу цивилни и убийството или жестокото отношение към войници, които са избягали от бойното поле, защото са били пленени, ранени или са претърпели корабокрушение.
Администрацията на Тръмп тества тези правила и норми по няколко начина. Предишните президенти на САЩ като цяло, поне на думи, подкрепяха забраната за използване на военна сила след Втората световна война, залегнала в Устава на ООН и възприемана като една от основите на международния правен ред. Настоящата администрация изглежда нетърпелива да възстанови ред, в който войната се е използвала като нормален инструмент за държавно управление.
Администрацията е предоставила само привидно оправдание за атаките си срещу кораби в Карибите от септември 2025 г. Според The New York Times, авторите на класифицирано становище, изготвено от влиятелния правен отдел на Министерството на правосъдието, са приели за чиста монета твърдението на Тръмп, че Съединените щати и няколко наркокартела са участвали в „немеждународен въоръжен конфликт“. Въз основа на това отделът е заключил, че пратките с наркотици са „обекти, необходими за воденето на война“ и че предполагаемите контрабандисти „пряко участват във военни действия“. Във военен контекст тези правни термини биха могли да оправдаят използването на сила. Но опитите да се приложат към контрабандата на наркотици, по същество използвайки метафори като правен аргумент, биха могли да създадат прецедент за използването на сила за постигане на безкраен брой политически цели.
Объркващо формулираната обосновка на администрацията за военната операция за отвличане на Мадуро е друг съмнителен пример за правно оправдание. Авторите на тази обосновка твърдят, че международното право е неприложимо в този случай, тъй като не бива да „ограничава президента при прилагането на вътрешното законодателство“. Те също така твърдят, че използването на сила за задържане на Мадуро служи на националните интереси поради „бруталните“ и „опасни“ престъпни и други дейности на венецуелския президент. Според тях операцията не достига нивото на война по смисъла на Конституцията.
Администрацията на Тръмп също така не е показала готовност да признае, камо ли да спазва, международното право или да уважава конституционно задължителните правомощия на Конгреса за обявяване на война при атака срещу Иран. През юни Вашингтон стартира операция „Полунощен чук“, насочена към ирански ядрени съоръжения, без убедително основание за самозащита или необходимото разрешение от Конгреса, въпреки че операцията заплашваше регионалната стабилност и заплашваше с ответни мерки срещу американски и съюзнически войски и бази.
Рисковете от юнската операция бледнеят в сравнение с това, което САЩ и Израел предприеха на 28 февруари в операция „Епична ярост“ – поредната умишлено започната война. Мащабна въздушна кампания, насочена към обезглавяване на иранското правителство и унищожаване на въоръжените сили на страната, провокира ирански ответни мерки, които застрашават американските войски и активи и биха могли да въвлекат американските съюзници и партньори във войната. Целите на Вашингтон остават неясни, до голяма степен защото, освен разпръснатите консултации с висши законодатели, администрацията отново действа зад гърба на Конгреса.
Правните войни на изпълнителната власт
На теория, член 1 от Конституцията предоставя на Конгреса правомощието да обявява война, а член 2 дава правомощия на президента да я води като главнокомандващ. На практика президентите отдавна са се научили от опит какви действия могат да предприемат без одобрението на Конгреса. Тези ограничения са установени в поредица от становища на Службата за правен съвет, датиращи от 90-те години на миналия век, когато адвокатите на администрацията на Клинтън се стремят да определят границите на военните правомощия на президента, одобрявайки едностранното използване на сила в Босна, Хаити и Косово. Според тълкуването на изпълнителната власт, произтичащо от тези и последващите становища, едностранните военни правомощия на президента се простират не само до действия, необходими за самозащита, но и до действия, предприети в „национален интерес“ (изключително неясен аргумент), при условие че те не се равняват на „война в конституционния смисъл на термина“ (също толкова неясен аргумент).
Тези съмнителни стандарти вече създадоха значителна свобода на действие, но поредица от радикални решения на служители на Министерството на правосъдието я разшири още повече. По време на администрацията на Джордж У. Буш, Службата на съдебната власт постанови, че президентът има право да нахлуе в Афганистан през 2001 г. и Ирак през 2003 г. без разрешение от Конгреса, поради заплахата, представлявана съответно от тероризъм и оръжия за масово унищожение (въпреки че Буш все пак поиска – и получи – одобрение от Конгреса). Становището от 1989 г. позволи на по-старата администрация на Буш да отвлече панамския лидер Мануел Нориега, като по този начин на практика даде на президента разрешение да наруши международното право, за да проведе операции за сигурност в друга държава. Министерството на правосъдието на Тръмп цитира това становище като правно основание за военната операция за залавяне на Мадуро през януари тази година. Всички тези становища бяха изготвени от републикански администрации, но Министерството на правосъдието при демократичните администрации не ги оттегли, въпреки широко разпространените критики.
Докато работеха за разширяване на правомощията на президента, адвокатите на изпълнителната власт също така работиха за намаляване на правомощията на Конгреса. Те успяха в това, отчасти, чрез тясно тълкуване на Резолюцията за военните правомощия от 1973 г., чрез която Конгресът се стреми да си възвърне правомощията, които е загубил по време на Корейската и Виетнамската война. Наред с други неща, резолюцията установява 60-дневен срок за президента да води война без разрешение, след което президентът трябва да прекрати участието на САЩ във „военни действия“, освен ако Конгресът не го одобри. Законът също така дава право на Конгреса да прекратява войни чрез резолюция, приета от двете камари, която не изисква подпис на президента.
През десетилетията този механизъм за сигурност е ерозирал до неузнаваемост от съдебни решения, креативни адвокати на изпълнителната власт и пасивност на Конгреса. През 1983 г. решението на Върховния съд по делото „Служба за имиграция и натурализация срещу Рей Чада“ обезсили използването на двукамарния Закон за военните правомощия за ограничаване на президентската дейност. Администрацията на Роналд Рейгън настоя, че американските удари по ирански кораби и нефтени платформи по време на така наречените танкерни войни от 1987-1988 г. са изолирани събития, което им позволява да пренастроят 60-дневното ограничение за неразрешена война. Администрацията на Обама твърди, че бойните полети, които САЩ продължават да извършват над Либия дълго след 60-ия ден от военната намеса на САЩ в тази страна, приключил през 2011 г., не представляват „бойни операции“. Администрацията на Байдън твърди, че ударите ѝ срещу хусите през 2024 г. не задействат автоматично резолюцията, тъй като военноморските кораби, които са разположени между Йемен и Израел – както несъмнено очакваха американските служители – са били атакувани преди това от хусите. Администрацията отговори на атаката на хусите с едногодишна бомбардировка в Йемен, а адвокатите ѝ твърдят, че тъй като хусите са започнали военни действия, не е необходимо разрешение от Конгреса. Крайният резултат от всички тези действия беше, че Резолюцията за военните правомощия, по думите на юриста Джак Голдсмит, се превърна в „швейцарско сирене“.
Ограничавайки допълнително обхвата на Резолюцията за военните правомощия, всяка администрация след Джордж У. Буш разчиташе на неправдоподобно обширни тълкувания на Разрешението за употреба на военна сила от 2001 г., прието от Конгреса след атаките от 11 септември. По този начин те се опитаха да включат действия, които законодателите от онова време дори не можеха да си представят. Фактът, че разрешението от 2001 г. специално ограничава правомощията на военните до насочване към групи, пряко свързани с атаките от 11 септември (предимно Ал Кайда*), не попречи на адвокатите в администрациите на Буш и Обама да ги разширят до „свързани сили за сигурност“, които нямат нищо общо с атаките и в някои случаи дори не са съществували по това време. Адвокатите от администрацията на Обама например смятат, че разрешението обхваща операции срещу така наречената Ислямска държава (ИД), отцепническа група от Ал Кайда. Въпреки че Тръмп не е посочил правното основание за удара от декември 2025 г. срещу нигерийски джихадисти, неговата администрация е определила целите като свързани с Ислямска държава, което предполага, че правомощията също произтичат от документа от 2001 г.
Вместо да позволят на изпълнителната власт да третира разрешението от 2001 г. като привидно безкрайно оправдание за използването на военна сила, Конгресът и съдилищата (които се сблъскаха с множество трудности в контекста на съдебните процеси срещу задържани по време на глобалната война срещу тероризма) можеха да настояват президентите да поискат допълнителни разрешения за групи, които не са обхванати от първоначалния документ. Всяко предложение би могло да бъде подложено на проверка и дебат, а евентуално биха могли да бъдат установени времеви и географски ограничения. Вместо това съдилищата до голяма степен се съобразиха с изпълнителната власт, а Конгресът одобри законопроекта за бюджетните кредити, давайки на Белия дом по същество неограничена власт. Администрацията на Тръмп изглежда неохотна да цитира разрешението от 2001 г. като основа за настоящите удари срещу Иран, вместо това избирайки смътната обосновка за самозащита. Но атрофията на Конгреса и съдебната власт е привикнала обществеността към почти монархичен подход към воденето на война, което улеснява изпълнителната власт да измисли каквото и да е оправдание.
Спрете този човек
Много обещаващи опити за обуздаване на изпълнителната власт се провалиха. От 2004 до 2008 г. Върховният съд издаде серия от становища, отказвайки да потвърди аргумента на администрацията на Буш, че никой американски съд не може да поставя под въпрос задържането във военния затвор в Гуантанамо, Куба, където администрацията започна да изпраща заподозрени в тероризъм след атаките от 11 септември. Като обаче запази правомощието на съдилищата да преразглеждат законността на задържането в Гуантанамо без повдигане на обвинения, Върховният съд не даде никакви насоки на по-долните съдилища по същество за това кой може или не може да бъде задържан. По този начин те прехвърлиха въпросите кой може да бъде задържан като боец и следователно кой може да бъде убит на бойното поле, на по-долните инстанции.
Когато администрацията на Обама встъпи в длъжност през 2009 г., обещавайки да затвори Гуантанамо в рамките на една година, тя се изправи пред въпроса докъде трябва да стигне, за да защити правото на задържане на затворници, някои от които в най-добрия случай имаха само слаби връзки с Ал Кайда или събитията от 11 септември. В крайна сметка администрацията реши да се ангажира с всичко. Съдиите се съгласиха, като потвърдиха безсрочното задържане на лица въз основа на понякога неясни доказателства за членството им в Ал Кайда или свързани с нея групи. Тези решения дадоха съдебна санкция на все по-обширните представи на военните за това кой може да бъде убит или задържан съгласно разрешението от 2001 г., да не говорим за удължаване на задържането на лица, които администрацията в крайна сметка възнамеряваше да освободи.
Администрацията на Обама можеше да бъде по-селективна в делата за задържане, които защитаваше в съда, за да избегне необходимостта да претендира за прекалено широки правомощия. Можеше да поиска от Конгреса да преразгледа разрешението от 2001 г., като гарантира, че новият документ отговаря на оперативните ѝ нужди, вместо безкрайно да удължава все по-остарял закон. Но администрацията се предпазваше да не изглежда твърде мека по отношение на тероризма и да не предостави още по-широки правомощия на Конгреса (и администрацията да бъде критикувана за това, че не е разширила „войната срещу терора“), ако бъде помолена да пренапише Разрешението за употреба на сила. Стремейки се да избегне политически капани, администрацията на Обама създаде впечатлението сред служителите на изпълнителната власт, че „креативните“ правни тълкувания са продуктивен начин за заобикаляне на Конгреса. Дори когато администрацията се опитваше да демонстрира уважение към върховенството на закона, тя изглеждаше, че третира законовите ограничения върху употребата на сила като нещо, което може лесно да промени, за да отговаря на нейните нужди.
Ситуацията почти не се е подобрила оттогава. Следвайки същата логика като неразрешената кампания на администрацията на Обама в Либия, първата администрация на Тръмп два пъти започна удари срещу Сирия без одобрението на Конгреса през 2017 и 2018 г. Въпреки че е съавтор на научна статия в подкрепа на реформата на военните правомощия като сенатор през 1988 г., Джо Байдън не направи нищо за напредъка на тези реформи като президент, влизайки в неоторизиран конфликт с хусите. Когато Тръмп се завърна на президентския пост през 2025 г., контролът върху военните вероятно беше дори по-лош, отколкото когато напусна поста си през 2021 г.
Конгресът не беше длъжен мълчаливо да приеме подобно ограничаване на правомощията си. Можеше да откаже да финансира войни, които не е разрешил, или можеше да проведе надзорни изслушвания много по-енергично. Можеше да прокара законодателни реформи, които биха затегнали Резолюцията за военните правомощия и Разрешението за употреба на сила, подготвяйки се за президентско вето, но принуждавайки Белия дом да поеме политическите разходи. Можеше също така да включи елементи от тази реформа в задължителното за приемане законодателство, като например годишния законопроект за бюджетни средства за отбрана.
Вместо това законодателите са склонни да се фокусират върху резолюции за неодобрение, които се приемат експедитивно съгласно изменената Резолюция за военните правомощия и са предназначени да доведат до прекратяване на военните действия. Те признават, че на всяка резолюция, която достигне до президента, ще бъде наложена вето, преди да може да стане закон, и че постигането на свръхмнозинство за отмяна на вето е почти сигурно невъзможно. Резолюции в този смисъл в момента са в процес на разглеждане в Сената и Камарата на представителите. Тези гласувания може да имат известна тежест (една такава резолюция очевидно е помогнала за смекчаване на подкрепата на първата администрация на Тръмп за военната кампания на водената от Саудитска Арабия коалиция в Йемен), но на практика те са напълно безполезни. Ако Конгресът иска изпълнителната власт да го ангажира с решения за водене на война, той не може пасивно да чака американските самолети да започнат да хвърлят бомби.
Борба с властта
Въпреки широкото признание от страна на правните експерти, че консолидирането на военните правомощия под ръководството на президента на САЩ противоречи на конституционния замисъл за намаляване на риска от необмислена война, все още няма консенсус относно това как да се справим с това. Някои експерти предпочитат да приемат постепенно прехвърляне на властта към президента, твърдейки, че в този опасен свят американското правителство не може да си позволи лукса на продължителни дебати относно употребата на сила. А също и защото един могъщ Конгрес може умишлено да откаже разрешение за война, за да нанесе политически щети на президента, или да използва широките си правомощия, за да окаже натиск върху президента да заеме по-твърда позиция.
Въпреки това, запазването на статуквото, при което всеки президент на САЩ може да започне неотбранителна война срещу Иран, без да е обвързан с одобрението на Конгреса или американския народ, е далеч по-лошо. Никой правен или технически документ не може да принуди САЩ да правят по-добри избори във външната политика. Някои от най-големите стратегически бедствия на страната след Втората световна война бяха поне частично санкционирани от Конгреса: войната във Виетнам, разрешена с Резолюцията за Тонкинския залив от 1964 г., и нахлуването в Ирак през 2003 г., разрешено с Разрешението за използване на войски от 2002 г. Принуждаването на президента да търси одобрението на Конгреса обаче не означава гарантиране на добри резултати. Това е необходимо, за да се провокира дебат и да се принудят избраните представители да заемат позиции, по които избирателите ще ги оценяват. Това е един от начините да се гарантира, че Вашингтон се учи от грешките си.
Възстановяването на такава система ще изисква съгласувани усилия от страна на законодателите и изпълнителната власт, която е по-склонна да се откаже от част от властта си, отколкото екипът на Тръмп. Конгресът трябва да се стреми да възстанови и укрепи Резолюцията за военните правомощия от 1973 г. Преди преизбирането на Тръмп, както Сенатът, така и Камарата на представителите, разглеждаха тази опция. Законопроектът за разрешение за национална сигурност на Сената и почти идентичен законопроект в Камарата на представителите („Закон за реформа на националната сигурност и отчетност“) биха запълнили много пропуски в действащото законодателство. Той би дефинирал термини като „военни действия“ и „въвеждане“ на войски, което би затруднило адвокатите на изпълнителната власт да твърдят, че смъртоносните военни операции не задействат автоматично разпоредбите на резолюцията. Това би намалило 60-дневния период за разрешение на 20 дни и би обезкуражило президентите да вярват, че могат бързо да започват и прекратяват войни без одобрението на Конгреса. Освен това, подобна реформа би намалила финансирането за неразрешени войни, които продължават след крайните им срокове.
Нещо трябва да се направи и по отношение на разрешението за употреба на сила от 2001 г. За да продължи да разчита на него, изпълнителната власт трябва да демонстрира на Конгреса, че то изпълнява жизненоважна функция в борбата с тероризма. Ако не се представят убедителни аргументи, разрешението трябва да бъде отменено. В този случай, той трябва да бъде заменен с по-конкретен документ, който ясно определя групите, срещу които Съединените щати водят война, и определя местата, където тази война може да се води. Той също така трябва да постанови, че преди Съединените щати да започнат война, трябва да се получи отделно разрешение за действия срещу други групи, независимо от връзките им с вече посочените противници. Всеки нов статут, както всяко разрешение за война, трябва да съдържа клауза, изискваща от Конгреса да го поднови след две или три години, ако изпълнителната власт иска продължаващо финансиране за операцията. Такава мярка би попречила на законодателите да си измият ръцете от войните, за които са гласували, и би ги принудила да оценяват разходите и ползите от конфликт, докато той се развива.
И накрая, изпълнителната власт трябва да спре да търси начини за заобикаляне на предпазните мерки по отношение на военната политика чрез изопачени тълкувания на закона. Една важна стъпка би била отмяната на правните становища на Министерството на правосъдието, които засилват президентската власт, като например становището от 1989 г., което позволява на президентите да заобикалят международното право, и становищата от 2001 г. и 2002 г., които предполагат, че президентът може да води война без разрешение от Конгреса в ситуации, включващи тероризъм и потенциално използване на оръжия за масово унищожение.
Тези промени няма да попречат на Тръмп едностранно да води безразсъдна война срещу Иран. Ако Конгресът иска да го обуздае, най-добрият вариант е да го лиши от финансиране, което е трудна задача при всякакви обстоятелства, особено като се има предвид републиканският контрол върху двете камари. Сега обаче е моментът да започнем да полагаме основите за бъдещи реформи.
Адвокатите по национална сигурност в администрациите на двете партии, с мълчаливото съгласие на Конгреса и съдебната власт, систематично отслабват гаранциите срещу употребата на сила в продължение на десетилетия, полагайки основите за това президентът да упражнява абсолютна власт по въпросите на войната и мира. Провиненията на Тръмп може да са крещящи, но това не намалява вината на цяло поколение адвокати, законодатели и съдии. Реформата остава възможна, но само ако отговорните за ерозията на правните бариери чрез години на късогледи решения и слабо ръководство се ангажират с тяхното възстановяване.
Автор: Стивън Помпер, ръководител на отдела по политиката в Международната кризисна група. Той е бил специален асистент на президента и старши директор по многостранните въпроси и правата на човека в Съвета за национална сигурност по време на администрацията на Обама и помощник-юрисконсулт по политическите и военните въпроси в Държавния департамент по време на администрацията на Джордж У. Буш.
Източник: Foreign Affairs
