В четвъртък Радата прие президентския законопроект и възстанови процедурната независимост на САП и НАБУ.
Исканията на протестиращите бяха изпълнени, но публичните поздравления за взаимната победа предизвикват смесени чувства: все пак властите първо сами създадоха проблема, за да го поправят по-късно.
Но поправиха ли го?
Докато общественото внимание беше насочено към „обрата“ на нормите, отнасящи се до органите за борба с корупцията, законът от 22 юли въведе по-широки негативни промени. Процедурната независимост на САП беше защитена, но независимостта на другите прокурори не. Засилването на ролята на главния прокурор по отношение на другите прокурори (с изключение на тези, занимаващи се с борба с корупцията) остава в сила. По подобен начин нормите относно кадровите въпроси в прокуратурата останаха непроменени.
И това е лошо за европейската интеграция. Обясняваме защо.
Същността на проблема
Преди всичко трябва да се подчертае: промените, които подкопаваха независимостта на САП и НАБУ, наистина бяха отменени. Компромисът, който беше добавен към законодателството вместо това – предимно за да позволи на властите да спасят лицето си и да продължат да твърдят, че това е „борба с руското влияние“ – беше нормата за полиграфски тестове за всички служители на реда и прокурори.
В същото време Закон № 4555-ИХ от 22 юли въведе и изменения в Закона за прокуратурата. Повечето от тях остават в сила.
Ето четирите основни промени.
Първо, по време на военно положение изискванията за конкурс са премахнати – всеки с юридическо образование може да бъде назначен на длъжност в Главната прокуратура или регионална прокуратура.
Второ, законът премахва гаранциите за институционална независимост на прокурорите: всеки може да бъде уволнен чрез механизма на ликвидация или реорганизация на прокурорските звена. Сега всеки прокурор ще се замисли два пъти, преди да вземе решение, което не е в съответствие с „правилната визия на ръководството“.
Трето, главният прокурор получи нови процесуални правомощия, които допълнително засилват влиянието му върху всички прокурори. Сега е възможно да се „иска“ необходимото производство за проверка, което напълно спира движението в рамките на производството и позволява на главния прокурор да дава указания директно на следователя, заобикаляйки прокурора, водещ делото.
Освен това, механизмът на полиграфските тестове е написан по такъв начин, че може да се превърне в още един инструмент за оказване на натиск върху недобросъвестни прокурори. Законът казва, че полиграфското тестване трябва да се извършва „поне веднъж на две години“. Нека оставим настрана въпросите за качеството на този метод и факта, че законът оставя неясни както съдържанието на тестването, така и процедурата за действие, ако тестът е отрицателен. Но няма ли това да се превърне в своеобразен механизъм за психологически натиск върху нелоялните прокурори, които ще могат да бъдат изпращани на полиграфско тестване поне всяка седмица?
Първите три точки обаче съдържат най-реалните заплахи, включително за европейския път на Украйна.
Нека обясним всяка от тях, както и каква е връзката между промените в закона „За прокуратурата“ и европейската интеграция на Украйна.
В по-висшата прокуратура без конкурс
Законът от 22 юли съдържа норма относно прокуратурата, която уж ще бъде в сила само по време на военно положение (въпреки че това не е напълно вярно; повече за това по-късно).
Тази норма позволява на всеки, който има пълно висше образование и юридически опит – 5 години за Главната прокуратура, 3 години за Регионалната прокуратура – да бъде назначен в Главната прокуратура и Регионалните прокурори без конкурс.
Парадоксално, в по-нискостепенната прокуратура подборът се извършва чрез конкурс и дори с участието на независимата Квалификационна и дисциплинарна комисия на прокурорите (КДКП). Процедурата за назначаване на стажант-прокурор, която преди това можеше да е началото на прокурорска кариера, също остана непроменена.
И само във висшата прокуратура военното положение, казват те, принуждава служителите да бъдат избирани, заобикаляйки процедурите, просто по решение на ръководителя на прокуратурата.
Без тестове, оценки или конкурси – просто назначаваме фаворита си на отговорна позиция.
Тази разпоредба връща на главния прокурор и ръководителите на регионалните прокуратури правомощията, които някога отдавна са имали, преди 2014 г., отнемайки ги от де факто органа за самоуправление – КДКП.
Конкурсът за длъжността прокурор беше въведен като част от реформата, насърчавана от Съвета на Европа и ЕС – както и създаването на КДКП, която влезе в сила през 2017 г. А премахването ѝ е не само корупционен риск, но и значителна крачка назад в европейската интеграция.
Първо, Пътната карта за върховенство на закона (одобрена от правителството през май тази година) декларира укрепване на институционалния капацитет на органите на прокурорското самоуправление и КДКП. А сега, противно на тези задължения, Украйна не само не укрепва, но и отнема правомощията на КДКП.
Второ, ние се ангажирахме пред ЕС, че през първото тримесечие на 2026 г. конкурсът за висши длъжности в прокуратурата ще стане задължителен. Но вместо това, ние отменяме конкурса по принцип.
Ясно е, че властите ще настояват, че това е временна мярка за срока на военното положение. Това обаче не е съвсем вярно: с края на военното положение, прокурорите, назначени без конкурс, няма да бъдат уволнявани от прокуратурата.
А аргументът, че военното положение пречи на назначаването на хора в прокуратурата, е лесно да се постави под въпрос, като се има предвид фактът, че от 2022 г. насам около 300 души са се присъединили към прокуратурата въз основа на резултатите от конкурс.
Уволнението като инструмент за натиск
Тези промени, направени в членове 41, 51 и 60 от Закона за прокуратурата, са още по-сложни и следователно останаха незабелязани.
Тук има и допълнителен фактор – миналогодишното решение на Конституционния съд на Украйна, което влезе в сила през юни.
Конституционният съд застана в защита на прокурорите, които се оказаха „извън щата“.
Нека обясним за какво говорим. Прокурорът се назначава на длъжност за неопределен срок и освен в специални случаи (пенсиониране, дисциплинарна отговорност и др.) не може да бъде уволнен. Това дава на прокурорите гаранции за независимост, позволява им да вземат решения по своя преценка и да не се страхуват от натиск от политици, процесуални опоненти или от своя ръководител.
Това е европейски стандарт, според който статутът на прокурора се доближава до този на съдия.
След въвеждането на тези гаранции в закона обаче, ръководителите на прокуратурата се научиха да ги заобикалят: достатъчно е да се реорганизира звеното, да се изведат хора „извън щата“, да се създаде ново щатно разписание и да се назначат само онези прокурори, които отговарят на „визията“ на новия ръководител.
За съжаление, това е често срещана практика.
Хората „извън щата“ имат прокурорски статут, получават заплата, но са лишени от всякакви правомощия и се намират в несигурен правен статус – докато не бъдат уволнени по собствено желание или докато ръководителят не си промени решението. На практика това означава – докато не се „съгласите“ с него или докато не дойде нов ръководител.
И така, Конституционният съд заяви, че подобен несигурен статут е противоконституционен и като цяло премахна възможността за „извеждане извън щата“.
Закон № 4555-IX творчески преосмисли решението на Конституционния съд и направи нещо, което противоречи на неговите заключения. Той предвиди механизъм за реагиране на ситуации, когато прокурорите се оказват „изведени извън щата“, значително влошавайки положението на тези, срещу които е приложено това скрито наказание: сега на прокурор, който се озовава в тази ситуация, може да бъде предложена позиция, а ако откаже – може да бъде уволнен на това основание.
Формално решението на Конституционния съд е изпълнено (има механизъм за борба с феномена „прокурори извън щата“). В действителност това дава зелена светлина за „кадрови чистки“: достатъчно е да се предложи позиция от най-ниско ниво или с условия на труд, с които опозореният прокурор със сигурност няма да се съгласи.
Следователно тези промени не бива просто да бъдат отменени. Необходимо е съвестно да се изпълни решението на Конституционния съд и да се приложи такава процедура за промяна на структурата, която би позволила на прокурорите да продължат да работят.
Главен прокурор със специални правомощия
Въпреки факта, че отбелязахме необходимостта от независимост на прокурорите, които според европейския подход са компонент на правосъдната система – тази независимост все още не е абсолютна, тук има разлика от работата на съдия. По-високопоставените ръководители на прокурорските органи имат редица процесуални правомощия спрямо по-нископоставените прокурори.
Това обаче не означаваше, че главният прокурор може да се намесва във всяко производство без основание или да спира неговия ход. И още повече – да дава указания, заобикаляйки прокурора по делото.
Вместо това, Закон № 4555-ИХ даде право на главния прокурор да „изисква“ от прокурора материали, документи и друга информация, свързана с всяко досъдебно разследване, и да ги прехвърля на трети прокурори за проверка. Президентският законопроект, приет на 31 юли, остави тези норми непроменени (съответните правомощия на главния прокурор бяха изключени само по отношение на НАБУ и САП).
На практика това означава, че главният прокурор има възможност да блокира всяко разследване или още по-лошо – да дава указания директно на следователя, заобикаляйки прокурора, който е процесуален ръководител. Оказва се, че този прокурор формално ще остане назначен по делото, но без правомощия да му влияе.
И всичко това без никакъв контрол и отговорност на главния прокурор.
В същото време, пробационният прокурор, който осъществява процесуално ръководство по делото на пробационния Чернишов, може да остане прокурор по делото, но главният прокурор ще има пълен контрол върху него.
Как е работило досега?
Преди това също имаше начин за контрол и влияние върху делото, но инструкции се даваха само на прокурора и само писмено, а той трябваше да ги изпълнява. А за да се „поеме“ производството от прокурора, трябваше да има мотивирана резолюция за отстраняването му от делото. Тоест, имаше предпазни мерки срещу злоупотреби и документално записване, което правеше възможно провеждането на вътрешно разследване в случай на неправилни действия.
Вместо това сега всички правомощия са концентрирани в ръцете на едно лице – главния прокурор, който, нека си припомним, се назначава по политически ред без никакъв конкурс и който остава политически зависим. Между другото, Европейската комисия и Съветът на Европа систематично критикуват както политизираната процедура по назначаване, така и възможността за освобождаване от длъжност на главния прокурор с резолюция за „вот на недоверие“, която може да бъде приета с обикновено мнозинство от парламента.
Именно заради политическата зависимост на главния прокурор, тоест защото парламентът може да го „окачи на кука“, заплашвайки с уволнение – Украйна, по препоръка на европейски партньори, проведе реформи, които постепенно намалиха правомощията на главния прокурор.
И тези реформи все още остават важни за Украйна, за да се съобрази с изискванията на Глава 23 по време на преговорите за присъединяване с ЕС. Но поради факта, че парламентът прие тези норми на 22 юли, а президентският проект, гласуван на 31 юли, не ги отмени – определено вървим в обратната посока тук.
Обобщение на европейската интеграция
И така, след драматична история с подкопаната, а след това възстановена независимост на антикорупционните органи, Украйна се озова на няколко крачки по-далеч от спазването на изискванията на ЕС. Независимостта на прокуратурата все още е под заплаха – както процедурна (ролята на главния прокурор е засилена), така и институционална (прокурорът може да бъде „изгонен“ от системата по всяко време или просто да му се окаже натиск чрез проверки). И конкурси са отменени без никакво реално основание. Засега – „временно“, но няма нищо по-вечно от временните промени, които често се признават за ефективни и се превръщат в постоянни.
Скоро ще имаме годишния доклад за разширяването на ЕС, който няма да пропусне тези промени. Ще видим тяхната оценка в сянката на докладите по Глава 23 още по-рано. И тези подробности съвсем не са второстепенни за ЕС, въпреки че останаха без обществено внимание на фона на атаката срещу антикорупционните органи.
Така документите за европейска интеграция са буквално пропити с думи за „меритократичните принципи“ на назначаване на прокурори (т.е. за задължителния характер на конкурсите, който в идеалния случай би трябвало да бъде разширен и до главния прокурор), за процедурна независимост и за силно прокурорско самоуправление. Вместо това конкурсите са отменени, всички прокурори са под заплахата от „кадрови чистки“, а прокурорското самоуправление отново е загубило своите правомощия…
Това е само аспект на европейската интеграция.
Очевидно е, че на ниво политически рискове, концентрацията на процесуални правомощия в ръцете на главния прокурор (който, както вече беше споменато, е политически зависим поради процедурата по назначаването и освобождаването му), появата на възможността той да уволнява „неугодни“ прокурори и да ги заменя с „лоялни“, независимо от тяхната квалификация и почти независимо от опита на последните – ще има дългосрочни негативни последици за качеството на правосъдието в Украйна.
Не става въпрос само за заплахата от селективно, политически мотивирано наказателно преследване, но и за намаляване на правосъдието в обществото като цяло.
Автор: Евгений Крапивин, ръководител на отдел „Законност и ред“ към Лабораторията за законодателни инициативи, за „Европейска истина“
Източник: Европейская правда
