Седмицата преди Вашингтон и Техеран да постигнат споразумение за удължаване на прекратяването на огъня в средата на юни, правителството на САЩ започна да проучва възможността за изземване на замразени ирански активи. Като част от това проучване, министърът на финансите Скот Бесент инструктира екипа си да търси законни начини за изземване на ирански активи и да ги използва за компенсиране на страните от Персийския залив за щетите, които са понесли по време на регионалната война. Съобщението вероятно е имало за цел да увеличи натиска върху Иран да седне на масата за преговори.
В САЩ конфискацията на чуждестранни активи се използва рядко – исторически погледнато, законът е ограничавал употребата ѝ. Вместо това правителството замразява активите на други държави, включително тези, държани извън САЩ. Най-известният случай са иранските средства.
Тяхната конфискация вече се е превърнала във второстепенен приоритет. На 17 юни Вашингтон и Техеран подписаха меморандум за преговори за прекратяване на конфликта. Страните вече обсъждат размразяването на 12 милиарда долара ирански средства в САЩ. Катар и САЩ започнаха да подготвят механизъм за освобождаване на още 6 милиарда долара, съхранявани в Катар. Иран ще може да похарчи тези пари за хуманитарни стоки и американски селскостопански продукти. Освен това се обсъжда фонд от 300 милиарда долара за възстановяване на Иран – стимул за Техеран да поддържа бъдещ мир.
Където свършва царуването на американското право
Интересът на САЩ към конфискация на ирански активи отслабна, но заплахата на Вашингтон все още заслужава внимание. Конфискацията на суверенни активи е мощен инструмент. Тя нанася трайни материални щети на страната, много по-сериозни от временното замразяване. В случая с Иран цифрите говорят сами за себе си. МВФ оценява замразените резерви на Иран на 34 милиарда долара до края на 2025 г. – повече от 10% от БВП на страната. Загубата на тези средства би се отразила сериозно на Техеран, ограничавайки вноса и възстановяването от сделката със САЩ. Това се случва на фона на спадаща икономика (МВФ прогнозира спад от над 6% през 2026 г.) и инфлация от близо 70%.
Конфискацията на чуждестранни активи е сложен процес. Съединените щати имат правото да конфискуват чуждестранни средства на своя територия, но правомощията на Вашингтон в чужбина са силно ограничени. Това изисква съгласието на страната, където се държат средствата. Ако Съединените щати имат договор за взаимна правна помощ със страната, където се държат иранските средства, Вашингтон може да подаде официално искане. Това изисква заповед за конфискация от американски съдия. Друг начин е правото на конфискация на несуверенни активи. Това е възможно, ако иранските средства се държат в чуждестранен клон на американска банка или ако чуждестранната банка, където се държат средствата, има кореспондентска сметка в Съединените щати. Например, между 2016 и 2019 г. Вашингтон използва тази вратичка срещу малайзийския фонд 1MDB. Министерството на правосъдието на САЩ издаде заповеди за замразяване на кореспондентските сметки на чуждестранни банки.
Суверенните активи са по-трудни за конфискация от частните. Те имат защита, наречена суверенен имунитет. Международното право и законите на САЩ, включително Законът за имунитета на чуждите държави (FSIA), строго ограничават възможността за конфискация. Това важи особено за активите на централните банки.
Но има вратички. Първата е Законът за търговия с врага: държава във война със САЩ губи тази защита и рискува да загуби активите си. Втората е Патриотичният закон, който позволява конфискацията на суверенни активи, включително резервите на централната банка, ако страната е във война със САЩ или нейните съюзници. Третата е Законът за застраховане срещу тероризъм. Американските съдилища могат да насочат суверенни активи за плащане на жертвите, ако дадена държава е определена за спонсор на тероризма. Това се случи с Афганистан през 2021 г.: 7 милиарда долара бяха замразени, половината от които бяха дадени на семействата на жертвите от 11 септември.
С Иран беше различно. Конгресът прие закон, разрешаващ конфискацията на ирански активи, държани в кореспондентска сметка на Citibank. За да заобиколи имунитета на централната банка, през 2012 г. Конгресът прие Закона за намаляване на заплахата от Иран и правата на човека в Сирия. Средствата бяха използвани за плащане на съдебни хонорари. Върховният съд потвърди решението, позволявайки средствата да бъдат предоставени на ищците. Успешно дело, заведено след бомбардировката на казармите на морската пехота в Бейрут, Ливан, през 1983 г., присъди на ищците многомилиардно споразумение от иранското правителство за спонсориране на терористична дейност.
Има и друга вратичка: активи на централната банка в САЩ. През януари 2025 г. Върховният съд отхвърли искането на Аржентина за защита на средствата в сметката на Федералния резерв съгласно Закона за имунитета и разреши изземването на 210 милиона долара активи на аржентинската централна банка. Тези средства преди това са служили като обезпечение за преструктурирането на дълга по плана Брейди. Съдът разпореди изземването поради „търговския“ характер на средствата, като по този начин се заобикаля Законът за имунитета. Това означава, че активи, използвани за търговски цели (инвестиции, търговско финансиране), могат да бъдат конфискувани, за разлика от активи, използвани за „основните функции на централната банка“ (парична политика, валутни курсове).
И накрая, през 2024 г. Конгресът прие закон, позволяващ на САЩ да конфискуват резервите на руската централна банка. Законът за възстановяване на Украйна изрично упълномощава правителството на САЩ да конфискува замразени руски суверенни активи (включително резервите на централните банки) на американска територия. Съгласно международното право това се нарича „контрамярка“. Въпреки че законът в момента се прилага само за Русия, той би могъл да създаде прецедент за бъдещи конфискации на резервите на централните банки на други държави.
Извън САЩ, възможността на Вашингтон да конфискува активи на централните банки е изключително ограничена – липсва му юрисдикция. Разбира се, възможно е да се окаже натиск върху държавите, където се държат средствата, чрез заплаха със санкции. Но за да прехвърлят американски активи, тези държави ще трябва да променят собствените си закони. Процедурата е продължителна и сложна. Следователно заплахите на Вашингтон са най-достоверни само когато резервите на други централни банки се намират на американска земя.
Колко реална е заплахата от конфискация?
Предвид всички ограничения, правдоподобна ли беше заплахата на Бесент? Повечето от замразените активи на Иран не са в САЩ, а в Южна Корея, Япония, ЕС, Китай, Индия и Ирак. Вашингтон сам по себе си не може да ги конфискува в чужбина. Китай и Индия едва ли биха се съгласили на това – те бяха против войната и освен това са зависими от иранския петрол. Европейците също са неохотни, тъй като вече са се отказали от конфискацията на руски активи, страхувайки се от удар по еврото. Вашингтон винаги е успявал да постигне повече чрез замразяване, размразяване и заплахи, отколкото чрез пълна конфискация, както и чрез контрол върху приходите от износ на Иран през Ормузкия проток. Деветдесет процента от енергийния износ на Иран и 80% от целия износ преминават през този маршрут – миналата година сумата беше 100 милиарда долара. Резервите на централната банка от 24 милиарда долара са малко в сравнение с потенциала да се печелят пари от износ и тези пари да се харчат за внос. Заплахата от конфискация на активите на Централната банка на Иран беше нереалистична и неефективна в сравнение с реалния лост, който САЩ упражняваха – ограничаване на приходите от износ на Иран и замразяване на тези постъпления.
Способността на Вашингтон да замразява и конфискува чуждестранни суверенни активи – особено тези на централните банки – надхвърля дипломацията. Това би могло да навреди на позицията на долара като глобална валута. Но докато САЩ не започнат масови конфискации (което е малко вероятно), ефектът ще бъде ограничен.
Доларът доминира в световната финансова система от Втората световна война насам. Той е подкрепен от военната мощ на САЩ, размера на икономиката ѝ, дълбочината на финансовите ѝ пазари и макроикономическата стабилност. Той също така разчита на върховенството на закона. Инвеститорите и правителствата държат активи, деноминирани в долари, защото вярват, че законите на САЩ ги защитават от произволно замразяване и конфискация. САЩ често замразяват активите на своите врагове, но ги конфискуват (особено активите на централните банки) много по-рядко. Законът ограничава подобни действия. Рискът от конфискация нараства, но остава нисък – особено за страни, приятелски настроени към САЩ.
Заплахата от конфискация е оръжие срещу Иран и други страни. Неспазването на изискванията на САЩ може да им струва трайни загуби на активи. Конфискацията обаче има и недостатък: загубата на лостове. Замразяването и размразяването предлагат повече свобода. Постоянното замразяване е не по-малко вредно за икономиката от конфискацията, но оставя възможност за бъдещо облекчаване. По този начин Вашингтон печели разменна монета: обещанието за размразяване в замяна на отстъпки.
Конфискация или замразяване – кое ще подкопае по-сериозно желанието на чужденците да държат активи в САЩ и доларовите активи като цяло? Отговорът не е толкова прост. Заплахата от конфискация несъмнено служи като предупреждение за потенциалните противници. Тя ги насърчава, където е възможно, да намалят доларовите си активи, както направи Русия преди избухването на военните действия в Украйна през 2022 г. Държавите, приятелски настроени към САЩ обаче имат много по-малко причини за страх и е малко вероятно те значително да намалят доларовите си активи – доларът остава основната валута на международната финансова система. Освен това, дори ако САЩ отслабят правната защита на чуждестранните суверенни активи, правителствата и частните инвеститори е малко вероятно да се откажат масово от долара. Основните алтернативи са слаби: еврото поради проблеми с дълга, юанът поради контрола и слабите правни гаранции.
Доминацията на долара не е застрашена, докато конфискацията засяга само малки противници като Афганистан и Иран. Но ако САЩ започнат да използват този инструмент безразборно (което е правно и политически малко вероятно), доверието в долара ще започне да намалява. Рискът от конфискация ще намали привлекателността му както за централните банки, така и за частните инвеститори. Това от своя страна ще укрепи еврото и юана.
Източник: Stratfor
