Когато президентът на САЩ Доналд Тръмп се завърна в Белия дом, той се беше насочил към пребалансиране на трансатлантическите отношения. И не напразно. Тежестта на Съединените щати в НАТО е несъразмерна с интересите, които са заложени, а регулациите, установени в Брюксел, доведоха до неравномерен търговски режим между САЩ и ЕС. Въпреки че са една от 32-те страни членки на НАТО, Съединените щати покриват 16% от годишния бюджет на НАТО и поемат по-голямата част от оперативната и логистична тежест за сигурността на Европа. Междувременно ЕС отдавна използва тарифни и нетарифни бариери, за да ограничи достъпа до американски селскостопански и промишлени стоки и възпрепятства дейността на американските малки предприятия и големи технологични компании чрез регулации и бюрократични пречки.
Тръмп насочи поглед към Европа веднага след встъпването си в длъжност. Малко след встъпването си в длъжност вицепрезидентът Дж. Д. Ванс и новопотвърденият министър на отбраната Пийт Хегсет предупредиха европейците, че „новият шериф“ от Вашингтон възнамерява да промени условията на отношенията. В Париж Ванс призова Европа да разхлаби регулациите в областта на изкуствения интелект и енергетиката. В Мюнхен той постави под въпрос ангажимента на Европа към споделените западни ценности. В Брюксел Хьогсет заяви, че Съединените щати вече не могат да се фокусират върху европейската сигурност и преминават към други приоритети. Скоро след това Тръмп наложи наказателни тарифи, целящи да окажат натиск върху Европа да намали търговските бариери и регулации, ограничаващи достъпа за американски компании.
Този многофронтов натиск доведе до някои първоначални резултати. На срещата на върха на НАТО през юни европейските съюзници обещаха да увеличат военните разходи до 5% от БВП до 2035 г. През юли Тръмп и председателят на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен обявиха сделка, според която ЕС се ангажира да закупи американски енергийни продукти на стойност 750 милиарда долара до 2028 г. и да инвестира 600 милиарда долара на американския пазар.
Тези успехи обаче са в най-добрия случай частични и може би илюзорни. Обещанието на европейските съюзници за 5% предлага на Съединените щати малка непосредствена полза и тъй като настоящите лидери не са в състояние надеждно да обвържат своите наследници, остава открит въпросът дали европейските страни някога ще постигнат заявените си цели за разходи. Освен това Съединените щати запазват контрола си върху ключови лидерски позиции в НАТО, осигурявайки продължаващата узаконена военна зависимост на Европа.
Търговското споразумение с ЕС, формализирано през август като рамково споразумение, може да сигнализира за по-съществена корекция. Но засега то остава само чернова. Способността на Европа да изпълни дългогодишните си ангажименти далеч не е ясна и Брюксел продължава да се съпротивлява на преразглеждането на регулациите, които възпрепятстват дейността на американските високотехнологични компании на континента. Освен това, търговският пакт е еднократна мярка, неподкрепена от никаква институционална инфраструктура. Следователно, непроницаемостта на бюрократичните структури на ЕС ще продължи да ограничава способността на Съединените щати да променят трансатлантическите икономически отношения.
Ако администрацията на Тръмп наистина възнамерява да ребалансира отношенията с Европа – и да им даде по-пропорционално място в американската външна политика – тогава тя не може да разчита на тесни сделки, които просто променят или заобикалят съществуващите структури. Вместо това, тя трябва директно да атакува фундаменталните предпоставки на трансатлантизма. Това изисква разбиране на три съдбовни решения, взети при основаването на НАТО: приоритизиране на Европа за сметка на Америка; институционализиране на военния, а не на икономическия компонент на трансатлантическите отношения; и вграждане на регионалния съюз в универсалистична идеологическа рамка. Всяко от тези решения имаше очевидни недостатъци и всички доведоха до нарастващи трудности през последните години. Докато основните предположения на трансатлантическата политика не бъдат преосмислени, отношенията ще продължат да страдат от същите фундаментални проблеми.
За щастие, администрацията на Тръмп може да предприеме стъпки за коригиране на минали грешки и да насочи трансатлантическите отношения към нов курс. Първо, Тръмп трябва да изпълни ангажимента си да префокусира външната политика на САЩ върху близката чужбина на Америка, като се отдалечи от Европа и избегне твърдия „завой към Азия“, обещан от предишни администрации. Второ, неговият екип по национална сигурност трябва да настоява НАТО да ограничи дейността си до евроатлантическия регион. И накрая, администрацията на Тръмп трябва да промени трансатлантическите отношения от такива, основани на военно сътрудничество, към такива, основани на икономическо ангажиране и технологии. Континентът ще остане важен партньор за Америка, но вече няма да източва американски ресурси.
Следвоенен обрат
През първите век и половина от своята история Съединените щати дават приоритет на политиката в рамките на своето полукълбо. В прощалната си реч от 1796 г. Джордж Вашингтон предупреждава американците да не се намесват в европейските дела. В речта си за състоянието на Съюза от 1823 г. Джеймс Монро предупреждава европейците да не нахлуват в Западното полукълбо. Усилията на САЩ да институционализират панамериканска политика достигат своя връх през 1947 г. с приемането на Пакта от Рио – първият договор за колективна сигурност, към който се присъединяват Съединените щати – в който страните в региона се съгласяват да се защитават взаимно в случай на нападение.
Когато Съединените щати се присъединиха към НАТО през 1949 г., американските политици посочиха Пакта от Рио като прецедент и направиха аналогии между основополагащия документ на алианса, Северноатлантическия договор, и Доктрината Монро. НАТО имаше очевидна привлекателност по това време. Европа, най-богатият регион в света, беше опустошена от войната и можеше да бъде въведена в сферата на влияние на САЩ сравнително евтино. Американските служители също се опасяваха, че ако Америка не се утвърди в Европа, ще загуби региона от най-силния си конкурент, СССР.
Но следвоенният завой към Европа се оказа отхвърляне, а не продължение на традиционната американска политика в полукълбото, и дойде с висока цена за интересите на САЩ както в Южна, така и в Северна Америка. По време на Студената война Вашингтон изостави или игнорира предишни положителни проекти в Латинска Америка в полза на реактивна (и неефективна) политика на антикомунистическа намеса. Редките опити за съживяване на усилията на САЩ в региона, като например програмата „Съюз за прогрес“ на президента Джон Ф. Кенеди за помощ за Латинска Америка, в крайна сметка не успяха да привлекат достатъчно ресурси и се превърнаха в по-нататъшна подкрепа за всички местни сили за сигурност, които твърдят, че се борят с комунизма.
С разширяването на амбициите на САЩ (и НАТО) след края на Студената война, вниманието към Западното полукълбо намаля още повече. Сигурността на южната граница на Съединените щати се превърна в сериозен вътрешен проблем, тъй като мощни картели набраха сила в Мексико и Централна Америка. САЩ останаха с обтегнати отношения с Куба – бивш съюзник на вече несъществуващия СССР и крайъгълен камък на Карибите, разположен само на 100 мили от бреговете на Флорида – и след избирането на Уго Чавес през 1998 г. загубиха конструктивни отношения с Венецуела, която държи най-големите доказани петролни запаси в света. Междувременно, инвестиционните възможности в целия регион все повече отиваха към компании извън САЩ.
Сухопътен контингент
Когато Съединените щати преместиха фокуса си отвъд Атлантика в ранния следвоенен период, техният приоритет беше икономическото сътрудничество – както за създаване на експортни пазари за американски компании, така и за защита на европейския континент от комунизма. Планът „Маршал“, обявен през 1947 г., превърна този приоритет в политика: предоставяне на многомилиардна помощ за подкрепа на икономическото възстановяване и стабилизиране на целия континент, насърчаване на приемането на американски индустриални стандарти и намаляване на търговските бариери. Проектът обаче се оказа краткотраен и Вашингтон скоро предаде щафетата на икономическата интеграция на самите европейци. Когато планът „Маршал“ приключи през 1951 г., Белгия, Франция, Германия, Италия, Люксембург и Нидерландия сформираха Европейската общност за въглища и стомана, полагайки основите за развитието на икономически съюз, способен да измести Америка от пазара, за чието създаване тя помогна.
Докато възстановяването и икономическата интеграция на Европа беше американска инициатива, която европейците по-късно преследваха самостоятелно, взаимната сигурност първоначално беше европейска грижа и по-късно се превърна в постоянно американско бреме. През 1947 г. Великобритания и Франция подписват Дюнкеркския пакт, предвиждащ съвместната им отбрана. През 1948 г. Белгия, Люксембург и Нидерландия се присъединяват към тях чрез Брюкселския договор. През 1949 г. Съединените щати подписват Северноатлантическия договор, поемайки дългосрочна роля по въпросите на сигурността в Западна Европа.
Дори тогава мнозина в Съединените щати не вярват в необходимостта от неопределена отбрана на Западна Европа. Джордж Кенън, американският дипломат и архитект на политиката на сдържане, първоначално е скептичен към необходимостта от трансатлантически съюз. Той вярва, че фокусът на западноевропейците върху военната сигурност произтича от „неспособността им да разберат правилно“„частна позиция“ и погрешна преценка на до голяма степен политическия характер на комунистическата заплаха. Що се отнася до Кенън, присъединяването на Америка към Организацията на Северноатлантическия договор беше психологическа превръзка за „подсилване на самочувствието“ на западноевропейците, за да могат те да насочат вниманието си към истинските приоритети на икономическото възстановяване и политическата стабилизация.
40 години по-късно съветският блок се разпадна и руските войници се оттеглиха. Но американските войски останаха, а НАТО не само оцеля, но и се разшири – въпреки възраженията на Кенън и други. Оцеляването на този военен съюз се обяснява най-добре с липсата на алтернативни атлантически структури. Северна Америка и Европа не са свързани от друга институция освен НАТО. За бившите членове на Варшавския договор и новите постсъветски държави членството в алианса беше единственият билет за американския клуб и предимствата за сигурност и икономика, които той предлагаше. За Вашингтон продължаващото съществуване на НАТО беше най-лесният начин да осигури и разшири сферата си на влияние.
Въпреки това, както много наблюдатели предсказаха, опитите за разширяване на трансатлантическото сближаване чрез разширяване на НАТО в крайна сметка провокираха руска реакция, която иначе би могла да бъде избегната в трансатлантическите отношения, основани на икономическо сътрудничество. Декларацията от срещата на върха на НАТО в Будапеща през 2008 г., обещаваща бъдещо членство на Грузия и Украйна, беше последвана от войни и в двете страни.
В същото време създаването на Европейския съюз през 1993 г. изостри противоречията в трансатлантическия алианс. Съединените щати поеха разходите – и рисковете – от непрекъснатото разширяване на сферата си на сигурност, но официално нямаха глас в политическите, правните и икономическите структури на Европа. Брюксел и Берлин се възползваха за сметка на Вашингтон. Трансатлантическите отношения, създадени за разширяване на американското икономическо влияние в Европа, останаха като чисто военно споразумение.
НАТО придобива глобален обхват
Следвоенният фокус на САЩ върху Европа първоначално е бил обусловен от регионални интереси, но американската външна политика бързо придобива глобална насоченост. Още преди страната да се присъедини към НАТО, американските политици обмислят възможността за създаване на световен антикомунистически съюз. На 23 март 1948 г. американски, британски и канадски представители се срещат тайно, за да проучат възможността за създаване на световен „пакт на свободните нации“ съгласно член 51 от Устава на ООН. Въпреки че решават да не преследват тази цел в краткосрочен план, те „се съгласиха, че всеки възприет подход не трябва да възпрепятства максималното развитие в тази посока“.
Американските политици продължават да насърчават глобално взаимосвързана система за сигурност, като се ангажират с регионален трансатлантически съюз. Сенаторът демократ Уорън Магнусън от Вашингтон, например, в гласуването си за присъединяване към Северноатлантическия алианс призовава за „подобен пакт за Тихия океан“. „Ако искаме да поемем лидерството на всички свободни народи по света и на тези, които желаят да бъдат свободни“, обясни той, „тогава, разбира се, не можем да ограничим усилията си до една географска област на света“.
Кенън, напротив, подчертава високата цена на по-нататъшното разширяване на американските ангажименти за сигурност: „Отвъд Атлантическата зона, която е ясно дефинирана концепция и обхваща реална общност от отбранителни интереси, здраво вкоренени в географията и традицията, няма логично спиране на развитието на антируската система от съюзи, докато тя не обгърне целия свят“, пише той в меморандум през същата година. Подобна политика, продължава той, „може да доведе само до един от два резултата: или всички тези съюзи ще се превърнат в безсмислени декларации… или нашата страна ще се окаже още по-претоварена – политически и военно.“
Въпреки съветите на Кенън, американските ангажименти продължиха да се увеличават. През 1950 г. NSC-68 – доклад на Съвета за национална сигурност, считан за основополагащ стратегически документ на Студената война – определя основната цел на Съединените щати като изграждане на „политическата, икономическата и военната сила на свободния свят“ – концепция, която американските политици отъждествяват с целия некомунистически свят. През първата половина на 50-те години на миналия век Гърция, Турция и Западна Германия стават членове на НАТО. През този период…Вашингтон обгради периферията на „комунистическия свят“ с още три съюза на „свободния свят“: ANZUS (Австралия, Нова Зеландия и Съединените щати), SEATO (Австралия, Франция, Нова Зеландия, Пакистан, Филипините, Тайланд, Обединеното кралство и Съединените щати) и CENTO (съюз между Иран, Ирак, Пакистан, Турция и Обединеното кралство, който Съединените щати организираха, без да се присъединят).
Когато СССР се разпадна, атлантистите предположиха, че либералната демокрация естествено ще се разпространи до краищата на земята. Когато това не се случи, те обвиниха различни лоши играчи, от терористи до тоталитаристи. Администрацията на Байдън завърши връщането към Студената война като концептуална рамка, обявявайки глобално разделение между демокрации и автокрации, като Китай и Русия отново се очертаха като основни противници. За пореден път трансатлантическите отношения бяха превърнати в инструмент за прокарване на интересите на по-голям „либерален ред“: членовете на НАТО бяха насърчавани да засилят военното сътрудничество със своите съюзници в Източна Азия, докато Япония и Южна Корея присъстваха на срещи на върха на НАТО и шумно заявиха подкрепата си за Украйна. Дори след преизбирането на Тръмп, европейските чиновници продължават да се позовават на връзките между Китай и Русия в опит да запазят американското военно присъствие на континента.
Поправяне на грешки
Досега подходът на администрацията на Тръмп към Европа е недостатъчен, за да разклати основите на трансатлантическите отношения, каквито са били в продължение на 75 години. Но добрата новина за Тръмп е, че той все още има повече от три години, за да тласне Америка към външна политика, която наистина поставя националните интереси на първо място.
Като начало, администрацията на Тръмп трябва да регионализира трансатлантическите отношения, като върне фокуса им към Европа и Северния Атлантик, където е трябвало да бъдат през цялото време. Тръмп и неговият екип по национална сигурност спряха да говорят за „решетка“, свързваща европейските и азиатските съюзници на Вашингтон, и вече не промотират НАТО като крайъгълен камък на всякакъв вид либерален международен ред. Те също така призовават членовете на НАТО да се съсредоточат върху въпросите на сигурността в собствените си региони, а не в Индо-Тихоокеанския регион. Но Тръмп ще трябва да направи повече, за да запази отношенията между САЩ и Европа в регионални граници, особено в сферата на отбраната.
За да се гарантира, че обхватът на трансатлантическите ангажименти – и компетенциите на НАТО – няма да се разширят допълнително, Съединените щати трябва да започнат дискусии за официално затваряне на „отворената врата“ на алианса, изключвайки всякаква възможност за бъдещото му разширяване. Вашингтон трябва също така да гарантира, че алиансът няма да се разсейва от основната си мисия: Европа. Да настоява документите за планиране на НАТО да се фокусират изключително върху евроатлантическите проблеми със сигурността, включително преки заплахи за територията на НАТО, морската сигурност във водите около континента и киберзаплахите от държавни и недържавни участници. Освен това, Съединените щати трябва да се въздържат от подкрепа на всякакви операции извън настоящите граници на НАТО, предложени от други членове на алианса, включително военноморски транзити през Тайванския проток и зони, забранени за полети над Украйна.
Второ, Тръмп ще трябва да принуди Европа да поеме по-голяма отговорност за собствената си отбрана – и не само на хартия. Това може да не изисква оттегляне на САЩ от НАТО, но ще изисква значително намаляване на американските сили и буквално тълкуване на член 5 от устава на алианса, за да се ограничи обхватът на американските военни ангажименти към Европа в случай на криза. Член 5 често се разглежда като задължаващ държавите-членки да изпращат войски в пряка подкрепа на агресията срещу всеки друг член, но действителният ангажимент е по-ограничен. Договорът гласи само, че в случай на нападение членовете „ще помогнат на страната или страните, нападнати, като предприемат бързи действия, счетени за необходими, включително използването на въоръжена сила, за възстановяване и поддържане на сигурността на Северноатлантическата зона“. Съединените щати биха могли да отговорят на този стандарт, като предложат например военна помощ или логистична подкрепа, вместо да разполагат американски войници на фронтовите линии.
Особено важно би било изтеглянето на сухопътните и въздушните сили, разположени в Германия, Полша и Румъния, които представляват ядрото на военния ангажимент на САЩ в региона. Премахването на повечето от тези войски би улеснило Вашингтон да ограничи ролята си в бъдещи европейски конфликти, намалявайки както риска от участие, така и изкушението, което американските политици биха могли да почувстват да подкрепят пряко участие. Институционални промени също биха били необходими. Администрацията на Тръмп трябва да започне преговори със съюзниците от НАТО, за да гарантира, че ключови граждански съоръжения ще бъдат разпределени на европейци, а не на американци и военни постове, включително този на следващия Върховен главнокомандващ на съюзническите въоръжени сили на НАТО в Европа. И трябва да пренапише плановете на алианса за намаляване на ролята на САЩ в отбраната на предна линия, като вместо това сведе американските сили в Европа до поддържащи функции, включително разузнаване, логистика и други стратегически средства.
След като намали военното си присъствие в Европа, САЩ трябва да работят за създаването на нова основа за трансатлантически връзки, като се фокусират върху технологиите и икономическото сътрудничество. Този проект ще изисква нови институции за формализиране на взаимодействията и укрепване на партньорствата в области като изкуствения интелект, фармацевтиката и критичните минерали. Сътрудничеството с Европа може също да засили лидерството на САЩ в космическите и кибертехнологиите. Новата търговска сделка, която Тръмп наскоро сключи с ЕС, може да бъде отправна точка за създаване на нови механизми за сътрудничество и взаимноизгодни връзки. Особено внимание трябва да се обърне на напредъка по въпроси като изискванията за трансфер и обмен на технологии, както и хармонизирането на регулаторните стандарти.
И накрая, администрацията на Тръмп не бива да повтаря грешките от 1949 г., като използва намаляването на войските си, за да се обърне рязко към Азия, съчетано със създаването на нови организации за колективна сигурност, разширено военно присъствие и усилия за изграждане на глобална коалиция за сдържане на заплашителен противник (този път Китай). Подобен ход е широко подкрепян от американски експерти по външна политика и китайски ястреби, но той би оставил Съединените щати отново претоварени и изложени на риск да бъдат въвлечени в конфликт далеч от собствените си брегове. Във всеки случай, настоящото военно присъствие на САЩ в Азия е повече от достатъчно, за да защити интересите на САЩ.
Обръщане към вътрешни проблеми
Вместо това Съединените щати трябва да обърнат вниманието си към случващото се у дома. Тръмп трябва да вземе ресурсите и стратегическите възможности, освободени от намаляването на военната роля на САЩ в Европа, и да пренасочи тези енергии към Западното полукълбо. Граничната и пристанищната сигурност, както и противовъздушната и противоракетната отбрана, са области, където военната мощ ще бъде от решаващо значение. Но дори и след инвестиране в тези области, намаляването на военните ангажименти на САЩ в Европа ще позволи на страната да стане по-стегната, създавайки бюджетно пространство за вътрешни приоритети, включително инфраструктура, образование и изплащане на дългове.
Администрацията на Тръмп трябва да работи с регионални партньори, за да се справи с коренните причини за миграцията и да отдели повече ресурси за правоприлагащите органи, които са най-добре подготвени да се справят с проблеми като трафика на хора и наркотици, както и транснационалната организирана престъпност. Вашингтон би могъл също да се съсредоточи върху увеличаване на инвестициите в латиноамериканските страни, както за да се възползва от богатите им природни ресурси, така и за да изгради по-силни връзки със съседите си, включително тези, с които Съединените щати са имали конфликти в миналото. Вашингтон би могъл да включи Гренландия, която е част от Северна Америка, в новата си политика за полукълбото, като определи взаимноизгодни области за сътрудничество, от добива на критични минерали до създаването на нови военни съоръжения за повишаване на сигурността в Северния Атлантик.
Въпреки че този „обръщане към основния дом“ няма да бъде завършено след четири години, администрацията на Тръмп има уникалната възможност да ребалансира трансатлантическите отношения и да коригира техните недостатъци. След като бъде завършено, това ребалансиране ще бъде трайно постижение, което ще подготви Съединените щати за предизвикателствата и възможностите на следващите 75 години.
Автори: Дженифър Кавана и Питър Слезкин
Източник: Foreign Affairs
